编者按：

　　2016年七月份，三部委联合发布了特色小镇培育的通知。近期，全国各地申报特色小镇的越来越多，媒体报道更是层出不穷，一时掀起了各界对特色小镇的关注热潮。那么，为什么在这个阶段这么重视特色小镇的建设？如何促使特色小镇良性发展？中国城市和小城镇改革发展中心理事长、首席经济学家李铁就特色小镇的建设和发展表达了自己的看法。

　　一、 特色小镇概况

　　谈及特色小镇，不得不提到刘鹤。2015年，中财办的主任刘鹤到浙江调研后，写了《浙江特色小镇调研报告》，报告总结了浙江特色小镇的发展经验，特别指出特色小镇有助于促进实体经济和民营经济的发展，并对当地实现现代化产业发展、高科技发展，起到了重要作用。希望能够按照浙江推出特色小镇的方法在全国复制一批特色小镇。

　　所谓特色小镇，实际是指按照浙江的经验，在大城市周边或农村集聚区，以建镇或现有村庄为基础，逐步形成的一种以特色产业为核心的小镇。这些小镇的特点首先在于以市场化的方式，将经营特色产业的人，比如搞金融的、互联网的、专业加工的等等产业集聚到这个小镇。其次，这些小镇应该是远离大城市中心区的。此外，这些小镇的成本相对低廉，没有过高房租和管理成本。其发展特色是在低成本的过程中形成产业集聚。最后，经过十几年的积累后形成一定规模，这种特色产业将辐射全国，甚至走向世界。

　　这样的发展进程其实是历史的沿袭。从80年代起，我国浙江、江苏、广州就已经有了这样一批特色小镇，例如温州柳市镇（中国电器之都）、浙江绍兴县柯桥镇纺织市场、台州市路桥区旧轮胎市场等。这些大大小小的市场中逐渐形成了规模经济，有的产业甚至在发展中取得了一定的领先地位，占据了世界的江山。这些特色小镇的发展历史为后来的特色小镇发展积累了经验，这也是中国农村小城镇发展进程中一个非常具有创意性的过程。

　　二、特色小镇提出的缘由

　　现在提出特色小镇，大概有这样几方面的意义：

　　第一，总书记在讲话中反复强调，城镇化建设、城市发展发展不要搞千城一面，要看得见山、望的见水、记得住乡愁。其意义就在于，我国目前的城市发展过于注重现代化，但真正给人们留下的记忆的，不见得就是大城市的核心区。其实，小城镇、特色小镇可能具有更加丰富的文化特性和历史传承。

　　第二，目前，由于我们城市发展过快、城市发展成本过高，导致城市承载人口面临的压力越来越重，房价上涨趋势也越来越明显，真正的实体经济需要寻求成本洼地。我们知道，在全世界的城市化规律中，首先要有市场，然后是工业开始发展，最后是第三产业替代工业，工业则开始远离城市。实体经济向城外走，出现了逆城市化的进程，正是一种产业在寻求成本洼地的现象，这就需求一种新的集聚效应，还需求更多的劳动力介入。

　　如今，很多大城市都在致力于迁出低端产业，这一政策一定会把部分看起来较低创业的人口从城市中心排斥出去。另外，大量的创业人口、草根经营需要创业空间，以及与其投入水平和收入水平相适应的地方，而大城市的高房租、高消费必然会影响创业成本。因此，到周边小镇或村庄去，利用农民廉价的集体用地（宅基地），就可以大幅度的降低创业成本。这在世界上也并非没有先例。在近几十年，全世界产业的发展，并不一定出现在大城市。微软发迹于小镇、硅谷也不在城市中心地区，创业成本较低是小镇的主要，甚至是决定性因素。

　　可以说，创业选择成本洼地是特色小镇形成的一个重要基础。在城市中心区、主城区，既要保持城市的包容，又要加大城市的税收，还要增强城市的管理力度，造成巨大的管理成本。创业者集聚到小镇去，在这方面约束就相对减少。

　　我在过去接受某杂志采访时曾提到过，80年代在辽宁海城有西柳大集，很多人非常乐意去那个地方经商，特别是改革开放以后。有人看过大集后百思不得其解：县城比那里好得多，为什么跑到离县城那么远的地方去搞个大集？于是在县城里开辟个地方，环境、工商、税务都做最好的服务，结果开了半年也没有人来。后来他想通了，市场要远离政府。所以管理成本低，也是一个不可忽视的因素。

　　这句“市场要远离政府”正说明了特色小镇的发展在创业初期是以市场为主导，要降低政府管理导致的成本，降低政府约束。比如北京的动物园批发市场，经常面临政府提出各种要求，是不是要加强管理，是不是要防止各种隐患，后来还要他们迁出，导致这个批发市场总是处于一种不稳定状态。可是到小镇就不会存在这种问题，因为小镇本来发展水平就低，创业人士到来给小镇带来生机，给居民带来收入，特别是房租的收入，这是一件好事。大城市中的种种约束在小镇里几乎可以被视而不见，由于管理成本低，会有越来越多的人集中到小镇。

　　其实北京也有特色小镇，就是北京的宋庄。许多画家集聚到那里，就形成了一个文化特色小镇。带动几千个画家形成一种特殊的文化产业。这些画家从农民手里租房子，成本很低。本来农村对外出租房屋是不允许的，但利用了这种边界，政府只能睁一只眼闭一只眼，就慢慢形成了画家聚集。画家聚集多了，就形成了一种文化。宋庄就这样成为了北京周边一个具有文化创意的特色小镇。如果未来宋庄的农民抬高房租价格，那么画家们就会远离宋庄。这就说明了，第一，由于城市的发展导致创业成本过高，部分人群就会开始寻求成本较低的地方。第二，成本洼地是产业聚集的一个重要因素。第三，一定不要忽视管理成本。管理成本在特色小镇的发展过程中起到非常重要的促进作用。但如果政府能管理好，加强基础设施建设、如交通、网络，又没有大幅度增加成本，这样反而能促进小镇发展。

　　此外，特色小镇的形式各有不同。现在浙江的特色小镇大多是实体经济、网络经济和现代经济相结合而成的。如互联网小镇、基金小镇等。但也有不同于这种形式，由具有历史意义的文化景观、自然环境、人为塑造的文化特色等条件形成的旅游小镇、滑雪小镇等。这些小镇由大投资商塑造出旅游和文化的特色景观，带动了经济和人口的增长。因此，特色小镇不一定要拘泥一格。但最重要的是，如何才能通过产业集聚来带动人口集聚，并支撑城镇化的发展，这才是特色小镇发展的核心。

　　三、 提出特色小镇的意义

　　第一，中国特色小镇的提出，实际上是我国对当今城市发展的路径提出了新的选择。由于大城市发展过快，城市病特别严重，交通拥堵、房价、雾霾以及基础设施供给，这些问题使得我们对大城市的管理力不从心。随之而来的人口问题也越发严重，不止居民产生不满，城市管理者也开始质疑，是不是还要继续走这种大城市、特大城市发展路径。毕竟现在我国有6个人口在1000万以上的城市，还有20多个人口超过500万的城市，这些城市发展规模虽然大，但也普遍存在严重的社会问题。所以，特色小镇的提出，是对我国三十年城市化道路的一种总结：我们或许可以通过合理的城市群、大中小城市分布，推进小城镇的发展来更好的带动实体经济发展。在特色小镇的空间里，推动所需创业成本较低的实体经济发展，从而寻求一种新型的城镇化道路。这个意义是很重大的。

　　第二，我们看到，欧美国家，包括日本，其中不少大企业、工业、创业企业，都是发端于中小城镇。根据国际经验，这也意味我国也应该遵循国际化的普遍规律，寻求大中小城市并举发展的路径。我们过去在政策的供给条件上、城市的行政管理上、资源的配置上、规划管理上，是不是过多偏重于中心城市，偏重于大城市的主城区，而忽视那些能发育实体经济的特色小镇？这是值得我们反思的问题。实际上这也为城镇化发展进程中，应当着力发展哪类城市提出了新的课题。

　　第三，总结我国80年代农村快速发展、乡镇企业发展、小镇企业发展都曾经有过的经验，其结果显示，在相当一部分省区，70%以上的经济收入是由小城镇实现的。实际上，我们曾经有过这样的道路。但现由于管理体制，资源过多集中在大城市、特大城市，限制了这些中小城市和特色小镇的发展。

　　第四，市场也在发挥作用。由于成本变化，市场开始寻求新的发展机会，工业要根据成本变化远离城市，创业也要根据成本向城市边缘、小城镇地区转移。我们是否应当因势利导，在这种既定的城市发展格局中，按照市场规律来发现、引导特色小镇发展，为实体经济注入新的活力？这一点，已经可以看做是我国城镇化发展未来的一种新格局。

　　所以，特色小镇的提出，在中国城镇化发展进程中，具有非常重要的战略意义。按照这个发展思路，有关部门出台了一系列的特色小镇策略，各地也都在积极落实，这就是特色小镇的当前的发展形势。

　　四、特色小镇避免出现的问题

　　这些特色小镇政策一旦提出，必然会产生另外一种意想不到的结果。一旦特色小镇热了，人们就会希望它促进实体经济发展，在降低城市发展成本的过程中带动实体经济和创业。但事实上，我们还将还面临另一种格局：现在房地产发展在各类城市都遇到严峻的挑战。由于特大城市控制人口，控制土地出让，导致房价过高，在大中城市中，房屋空置率越来越高，过去那种房地产过度扩张的形式已开始出现严重危机，房地产要升级必须寻求新的发展空间。

　　现在，特色小镇为房地产找到了一个新的由头，其最主要的特点就是，拿地成本远远低于大中城市。其二，房子在大中城市卖不出去，房地产商就在所谓特色上下功夫，试图寻找新的一批购房者，特色小镇既有创意空间，又有大量人口，必然为房地产商带来新的机遇或是可能。其三，特色小镇大都选择在城市郊区。过去城市郊区、小镇或村庄的发展有太多限制。现在打着特色小镇旗号，在城市的边缘地区占领一块空间，也会给买房者提供一种新的空间，可能催生新的房地产热。其四，所谓特色，实际上也是指小镇有别于城市雾霾、交通拥堵等问题的特点，这也使部分富人乐意去特色小镇长期置业，等于给房地产商带来了机会。

　　值得注意的是，一旦房地产商进驻特色小镇，特色就很难实现。过去小镇创业只需要从农民手里租房即可，一旦被房地产商介入，就要通过买房来创业，那就会大大提高创业成本。而历史也证明，没有一个特色小镇是通过房地产商的进入带动起来的。河北崇礼滑雪场就是很好的案例：西湾子镇培育了大概十年，才形成现在的滑雪产业规模，再加上申办东奥，当地房价才明显改善，从而带动了房地产。古北水镇也首先是由一个企业家把古北的民居进行统一改造，形成了重要的旅游景点，才带动了房地产。这说明实体经济是不可能通过房地产发展起来的。因为房地产发展意味着住房成本、土地成本大幅增加，第三产业进入以后，第二产业肯定要退出，加之环境、管理等多种因素，不可能促进所谓的特色小镇发展。

　　因此，在特色小镇建设初期，应该尽可能的坚持产业引导，而不是房地产商介入。举例来说，微软、苹果都是在车库里成长起来的。松下公司在刚刚起步时只是一个小作坊。试想，如果我们在那里建了特色小镇的话，他们还能在那儿做创业梦吗？做不到。

　　另一个问题就是产业园区模式转移。过去的城市发展大概都是按照这样一种模式：政府招商，低价供地，同时投入基础设施，来吸引各类产业和产业园区的进入，政府通过土地出让金来弥补招商引资形成的亏损，这是中国产业园区的一般发展模式。然而，现在大中城市中这种发展模式已经难以为继了，房子卖不出去，该扩展的空间也扩展完了，土地成本也上来了，招商引资面临着非常严峻的挑战，需要寻找新的模式。

　　但是打着特色小镇的旗号，按照过去产业园区的模式，复制大中小城市、三四线城市的发展模式到特色小镇身上，无疑只是又把高成本的发展模式复制到小镇，最后产业发展还是会遇到瓶颈或危机。

　　实际上，我们应该看到的，眼下打着特色小镇旗号的小镇中，除了文化旅游、体育特色之外，绝大部分正是产业园区模式简单的向特色小镇转移。这打破了浙江特色小镇发展的模式，实际上已经毫无任何特色可言。如果此时在此创业，面临的问题依旧是在大城市、三线城市面临的高成本问题，这个信号是非常危险的。

　　此外，从全世界特色小镇的发展经验来看，几乎没有一个特色小镇是政府主导的，几乎都是通过市场来聚集。在市场实现集聚的时候，政府应该要服务。以崇礼滑雪为例，实际上是几个企业家喜欢滑雪，就将相当部分资产投入到滑雪场的建设中，政府则做好了各种服务。修路、拿地、谈判、协调与农民的纠纷。这样才形成了现在崇礼申办冬奥的滑雪胜地。反过来说，如果由政府号召，政府其实并不清楚哪个产业可以发展，没有盈利动机，政府也不清楚企业会选择什么地方进行特色产业的集聚，可以说，政府不善于和中小企业打交道。更重要的是，政府常常盲目的搞政绩工程，因此更侧重于跟大企业打交道，能在任期内完成自己所谓的政绩，就很难形成特色小镇。

　　五、如何促使特色小镇良性发展？

　　第一，政府不能主导，也没有能力主导。一个省规划几百个特色小镇，怎么可能规划出来？特色小镇需要时间，有的需要三五年，有的需要十年，但是官儿总在换，怎么能做到特色小镇的培育？而且一个大企业家，其作为和目的与小城镇是相反的。大企业要赚利润，小城镇要降低成本，这是相互矛盾的。

　　第二，政府要求加强规划管理、形态管理、景观管理，就等于提高了管理成本，就会增加更多的约束和限制。其实，特色小镇在最开始的时候都是脏、乱、差，没有想象中的那么理想。只有形成集聚效应，政府有了税收以后，才有能力逐步改善环境。如果开始就对规划要求太高，又提出不同特色的需求，还会有人到这里吗？因此，中央要尊重国际的规律，尊重中国特色小镇的规律，不能在全国大搞特色小镇，提出每个省搞多少个特色小镇这种要求。而是更多的通过政策疏解，下放权力，让地方政府根据当地形势，服务性的支持创业者，而不该提出硬性要求。政府的责任在于加强基础设计，在有条件的地方通过市场形式，把能够联通小镇的交通、网路搞好。

　　第三，政府在规划上不要做过多要求。规划要求太好，就会大幅增加成本，规划管的过严，就没人来了。为什么很多大城市周边的小城市没有发展起来？就是因为整个城市的规划、管理严苛到周边小城镇没有任何活力。所以，特色小镇要有容忍度。政府一定要把握好自己的功能，不能制定所谓行政命令，不能人为地去确定指标，而是要通过改革来创造权力分配的机会。为小镇提供更宽松、更好、更适宜创业发展的管理环境。

　　只有做到上述三点，才能促进特色小镇的良性发展。现在提特色小镇，不应该大范围鼓吹、宣传，而是应该泼一盆冷水，让大家清醒的看到特色小镇发展规律。冷静思考政府该怎么做，市场该怎么做，如何平衡小镇和房地产之间的关系，如何给小镇更多的权力。我们要寻求更好的经验来借鉴，而不是一窝蜂的打着特色小镇旗号去搞新一轮产业园区、房地产、政绩工程，这才是重点。