人民大学叶裕民：构建两个“国内大循环”，促进城乡融合发展

中国资本市场50人论坛

发布时间：07-2910:16

叶裕民 人民大学城乡发展规划与管理研究中心主任

我们要通过建构两个大循环，即城市内部新二元结构的一体化循环，大的城市和乡村之间建构一个城市和乡村的大循环。这样始终以人民为中心，建构城乡融合发展的体制机制，联动解决城市问题和乡村问题，同步解决双重二元结构，促进乡村现代化，实现城乡发展的一体化。

以下内容节选自直播实录：

本文围绕三部分内容展开

1、城乡二元结构理论基础与城乡融合发展。

2、双重二元结构共同构成城乡融合发展的系统性障碍。

3、建构城市与乡村联动机制促进城乡融合发展。

城乡二元结构理论基础与城乡融合发展

首先看看城乡融合发展的内涵以及相关的概念。自从中共中央、国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的建议》以来，城乡融合发展的问题讨论的非常多，但是有很多的概念混淆的也很厉害。我们在这里界定相关的概念，一起来共同解析到底什么是城乡融合发展。

城乡融合发展战略第一次提出来是2017年十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家的治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，里面明确要“健全城乡融合发展的体制机制”。

为了进一步推进这样一个制度的建设，2019年4月中共中央又进一步发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》。在《意见》当中对建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系、重塑城乡关系，做了一个系统的部署。

我们来看看一些关键词和关键领域。

首先是抓手，通过什么推进城乡融合发展呢？一是推进乡村振兴战略，这是立足乡村、发展乡村的战略。二是通过推进新型城镇化战略。新型城镇化实际上是乡村人口进入城市，并在城市得以发展的战略。其实它建构了城乡关系，乡村人口进入城市，并且在城市中发展起来，这就是一个城乡关系。

《意见》已经提出来融合城乡发展，其实是既要立足乡村建设乡村，又要建构城乡之间开放融合的制度体系。所以它的目标就是缩小城乡发展差距和居民生活水平的差距，促进城乡一体化的发展。它的重点就是完善产权制度和要素市场配置，要促进城乡之间要素自由流动，通过要素自由流动推进新型城镇化战略。最后重塑城乡关系。我们把这几个问题搞清楚了。

接下来看看几个相关的概念。和城乡融合发展相关的，非常容易放在一起来讨论的几个概念是什么呢？现代化、工业化、城市化、新型城市化、统筹城乡发展、城乡一体化和城乡融合发展。这几个概念相互之间是什么关系？它们各自的内涵是什么？

现代化，现代化是中国未来时期发展的总目标。我们要在2050年、21世纪中叶建设成社会主义现代化的强国。这个现代化的强国要通过什么来建呢？总书记明确指出，工业化和城市化是现代化的两大引擎。要通过工业化和城市化实现现代化，这个道路就很清晰了。

工业化和城市化，各自又是什么任务呢？工业化的过程就是推动经济发展的过程，工业化是由企业家作为第一主体，通过资本积累和创新，来推进建立高效率为主的产业体系，实现国强。工业化就是产业发展，产业发展的标志是产业效率持续提高。怎么持续提高产业效率呢？就是通过资本积累和创新。资本积累在工业化的中前期是物质资本的积累，建桥修路、建学校、建医院、建工厂，生产物质产品。到工业化中后期，物质资本积累比较充分的时候，就转向了人力资本积累。以人力资本为主来提高产业效率的过程就是一个创新的过程。

产业效率的提高，就意味着每个人创造财富能力的提高，当所有的劳动者都可以从事高效率产业活动的时候，那就是人均GDP可以达到很高的水平，这时候就达到国强。工业化的任务，就是要建立高效率的产业体系。中国现在正处于工业化中前期向后期过渡的阶段，也就是说中国现在已经到了由物质资本积累为动力转移为以人力资本积累和创新为动力来推进产业效率提升的阶段。

如何通过人力资本的积累和创新来推进产业发展呢？这就是城市化的责任了。城市化的责任就是实现人的全面发展，通过人力资本积累，一方面促进产业结构升级，另一方面提高居民的收入水平和生活质量。这样同步实现经济发展和社会进步，就到了城市化。

工业化和城市化是一个问题的两个方面。城市化是做什么呢？城市化的责任是推进社会进步。那谁来推进社会进步呢？是政府。政府通过建构公平公正的社会制度来促进每一个人公平发展的过程。城市化的过程中，这个公平发展的过程是通过“两个流动”实现“两个转化”。

“两个流动”，一是人口空间流动，实现农村人口城市化，二是在城乡通过社会流动实现中低收入者阶层中等收入化，进而建立以中等收入为主的现代社会结构，实现民富，实现城乡一体化。城市化就是这么两个过程，自始至终就是人的发展过程。

人们首先由农村进入城市，完成了人口空间流动，在城市里面享受均等化的公共服务。努力学习，提高自己劳动市场上的竞争力，从事越来越高效率的产业活动。收入水平越来越高，因此就逐渐完成了社会流动，他个人也从刚刚进入城市的中低收入阶层慢慢转化成为一个中产阶层的过程。

在人口空间流动过程中，乡村人口不断进入城市，乡村居民数量越来越少，乡村劳动力越来越少，乡村土地规模得以经营，乡村产业效率持续提升，这个时候乡村居民的收入也持续提升。这同时也是一个乡村的社会流动过程，乡村居民由中低收入阶层走到中高收入阶层的过程，所以它就是一个城乡化一体化的过程。

城乡化带来民富，工业化带来国强，国强和民富就是一个国家发展的总目标。

那么我们讲的新型城市化和城市化是什么关系？其实新型城市化是针对中国改革开放40年的传统城市化而言，因为我们传统的城市化没有很好的推进这“两个流动”，实现两个结构的转移。农村人口进入城市了，没有享受到城市的公共服务，因此在城市里面不能很好的培训，不能很好的学习，缺乏一个社会流动的过程，也就是说中国户籍制度改革过程没有完成。

大量农业转移人口在城市里面长期处于一个边缘的阶层，处于中低收入阶层的状态，这样既没有完成空间流动，因为他没有享受到公共服务，更没有社会流动。所以这就是传统城市化的过程中，以劳动力在城市从事非农产业为主的职业结构转变，而没有实现全体农业转移人口的人的发展过程，那是传统城市化。

新型城市化就是对传统城市化的扬弃，要真正以人为本，让城市化回到城市化的本来意义，也就是促进人口的空间流动和社会流动，实现乡村人口城市化和中低收入阶层中等收入化的过程，目标是城乡一体化。

统筹城乡发展和城乡融合发展、新型城市化又是什么关系呢？在整个国家城市化的过程中，通常会出现乡村发展相对滞后，城市发展比较快的这样一个客观特征。为了推进乡村的发展，我们国家就建构了统筹城乡发展和城乡融合发展战略。统筹城乡发展和城乡融合发展都是为了解决城市化过程中城乡二元结构问题而推出的国家战略。

统筹城乡发展主要是以城市为主题，把城市和乡村发展纳入城乡规划建设管理的统一框架之下。统筹城乡规划基础设施建设、公共服务安排、市场化的体制机制、人居环境建设和社会治理，以促进城乡一体化的进程。统筹城乡发展是对应于城乡分制。

早期乡村基础设施、乡村公共服务和城市不是在一个框架下建的，这样就导致城乡分割的格局。因此，这是统筹城乡发展突出政府为主体，突出把乡村和城市纳入同一个框架进行规划建设管理的过程。最终的目标也是推进城乡一体化。城乡融合发展又是指什么呢？城乡融合发展指的是在城市和乡村之间，要建立开放包容的一个大系统，以及城市和乡村之间各种生产要素有序流动，公共资源合理配置的体制机制。通过政府、市场和社会的合作，形成城市和乡村功能互补、形态各异、制度包容和经济社会联动发展的新型城乡关系。

在这里，有城市主体，有乡村主体，而且把这两个主体放在一个公平的框架下，来建构相互之间的一种关系。它既是一个过程，也是一种状态。

城乡一体化是指城市和乡村产业效率、居民生活水平和公共服务设施趋于一致的过程。城乡一体化是新型城市化的终极目标，也是统筹城乡发展和城乡融合发展的一个目标。它对应的是城乡二元结构，城乡一体化就是要纠正和解决城乡二元结构的问题，实现城乡一体化发展。路径就是统筹城乡发展以及城乡融合发展。

城市化或者新型城市化是规律，是任何国家通向现代化的必由之路。城乡一体化是目标，统筹城乡发展和城乡融合发展，都是推进乡村现代化和城乡一体化的战略举措。其中前者侧重政府主体的作用，后者侧重建立城乡至今相互融通的体制机制。

新型城市化、城乡一体化、统筹城乡发展、城乡融合发展不是相互替代的关系，它是可以共存的，并且它们既相互关系又相互差别。

今天的重点是以城乡融合发展为视角，来讨论它的问题和它的路径。城乡融合发展是符合规律的，它是推动城市化的一个抓手，并且它整个过程为城乡二元结构的理论所解析。

刘易斯是一个著名的发展经济学家，提出了二元结构模型，并且有效的解释发展中国家落后的原因，以及走向发达的路径，并因此获得诺贝尔经济学奖。这个二元结构后来又经过拉尼斯、费景汉等一系列人的补充和完善，这样一个理论揭示了城乡一体化发展的规律和路径，为城乡融合发展奠定了一个理论解决。

二元结构理论指的是什么呢？二元结构指的是发展中国家存在的发达工业部门和落后农业部门之间的二元结构。一个发达，一个落后，同时存在就是二元的。

在这个二元结构当中，落后的农业部门边际效应为零，它存在着劳动力的无限供给。同时在发达的城市，它存在着一个高效率的工业部门，它可以持续吸纳农村富余劳动力，当这个劳动力持续转移跨过刘易斯拐点的时候，城乡产业效率就开始逐步缩小，直至消失，实现城乡一体化，走向发达。这就是刘易斯二元结构理论一个大的逻辑。

在这个大的过程当中，分别经过两个拐点和三个阶段。在下图可以看出，城乡二元结构第一个拐点是农村富余劳动力绝对过剩，边际收益为零，因此这个时候劳动力的投入是无效的。同时城市又存在着一个发达的工业部门，持续进行就业扩张。因此在城市就业扩张的拉动下，农村劳动力向城市转移，进入城市发达的部门就业，这样农村劳动力开始减少。

当农村劳动力减少的时候中，农村还有富余劳动力吗？当一个乡村需要1000个劳动力正好的时候，如果现在有10000个劳动力，那么从1001到10000个劳动力效率都是零。然后这个时候劳动力开始向城市转移，一直转到1000个的时候，这个乡村正好需要1000个劳动力，这个时候你如果再减1个，你的边际效率就开始从999个到投入1000个，就开始大于零了。

1001个下去就是零了，这时候就开始进入刘易斯第一拐点。当1000个以上还有剩余劳动力的时候，就持续转移，一直转到正好到1000个，边际效率为正的时候那么就开始进入刘易斯拐点。是不是转移到1000个以后，劳动力就不转移了呢？也不是，因为这个时候城市部门工资还是高的，农村虽然1000个劳动力正好，如果减一个，农业产出就减少了，但是农村整体效率还是低于城市，所以农村劳动力还是持续会向城市转移。

但是这个时候，当农村劳动力向城市转移的时候，农业生产产品就会减少。怎么办呢？乡村就开始推进技术进步。当乡村持续提高技术进步的时候，乡村产业效率就开始提高，同步乡村劳动力还在转移。乡村劳动力持续向城市高效率转移，乡村产业效率开始提高，直至乡村产业效率和城市产业效率趋于一致的时候，城乡就开始进入一体化的发展状态。这个就达到了刘易斯的第二拐点。

刘易斯第二拐点就是城乡二元结构彻底进入城乡一体化的拐点，实现城乡一体化。通常讲的刘易斯拐点是讲的刘易斯第一拐点，劳动力绝对无限供给到劳动力短缺，一旦乡村进入劳动力短缺状态，乡村产业效率开始提高。在乡村投资变得可以挣钱，并且乡村投资规模开始扩大，这就是一个刘易斯二元结构的两个循环。其实是一个大循环，这个大循环又分为两个循环，这两个循环中间的节点就是刘易斯第一拐点，又叫刘易斯拐点。

乡村的发展、乡村的富有、乡村产业效率提高本身就是以乡村开放为前提，以乡村劳动力可以持续进入城市，并且进入城市发达的部门就业为前提。没有这么一个大循环，我们就不能够实现城乡一体化，也不能够实现乡村的振兴，而这个大循环建构的过程，其实就是城乡融合发展的过程。

在中国，我们观察到一个现象，这个现象也可以认为是刘易斯理论的一个缺陷，就是它没有观察到在进入城市的农村劳动力，没有完全成为城市发达部门的就业工人，而是他们长期被排斥在经济部门的核心领域之外，并且规模不断积累。终于在发达城市内部形成大量低效部门，他们在空间上集聚形成欠发达的区域。这样就导致了城市内部有发达和欠发达的差别，形成了城市内部的二元结构。

这个二元结构就称之为新二元结构，这个新二元结构是城市内部的城乡割裂。我们一般说城市二元结构是发达的城市和在空间上另外有一个落后的乡村。现在不同了，从发达城市和落后乡村的问题，在城市内部并存了。只是城市内部是工业化的非农产业低效率部门，但是主要从事的人是从农村进入城市的农业转移人口。新二元结构在城市内部架起了一个城市和乡村隔离的一堵墙，并且制约了城市整体现代化的进程，使得城市内部有发达，有落后。这样以来，中国就形成了一个双重二元结构。双重二元结构一体化是中国发展面临的难题。

双重二元结构共同成为城乡融合发展的系统性障碍

双重二元结构就是指刘易斯意义上的一般意义的城乡二元结构和城乡内部二元结构并存的状态。后者，我们称之为新二元结构，我们给新二元结构下定义。新二元结构是指发达的城市内部、发达的中心城区和落后的都市边缘区之间，以及拥有城市权利的本地人和缺乏城市权利的外地人之间的二元结构。

我们特别要指出的是所有后发的发达国家，自德国之后的发达国家，在整个工业化过程中没有出现过明显的新二元结构。所有出现了明显的新二元结构的国家，都掉入了中等收入陷阱，包括巴西、智利、马来西亚和印尼等等，大量贫民窟的出现和蔓延是他们的标志。我们认为新二元结构是发展中国家陷入中等收入陷阱的重要原因。值得警惕的是中国当前的发达城市存在严重的新二元结构。

最典型的表现就是都市边缘区的城中村连片区域形成城中村环。

以上是北京城中村环，以及广州的城中村环。

很多发达的城市，比如说深圳有深圳的城中村环，武汉有武汉的城中村环。所有这些区域正好是农业转移人口高度聚集的地区。

我们说新二元结构是城乡融合发展的最大障碍，刚刚说的城中村环区域都具有一些共性的特点。简单来说就是“三低两高”，“三低”是土地利用效率低、产业技术水平低和居民收入水平低。“两高”是犯罪率高，无证建设比例高。

比如说广州市，有各类城中村577个，建设用地面积很大，相当于城市建设用地80%。常住人口占广州43%，新市民（非户籍人口）占广州的76.7%。也就是说它大部分农业转移人口和流动人口都在城中村区域。城中村区域是流动人口高度聚集的地方。

同时，这里的土地利用效率仅为城市1/10，它的工资水平、居民收入仅为城市的1/2，公共服务匮乏，无证建设比例很高。这就是城中村区域的特点，它是低效率区域，它是广州现代化大都市中落后的部分，和广州发达中心城区形成二元结构。

这样一个二元结构就限制了广州市整体的现代化进程。广州市要整体实现现代化，必须要使城中村大规模的区域现代化，才能一体化。同时，它还有负外部性。全国来说，新二元结构的负外部性，就表现为一是极大的增加了乡村发展成本，因为城中村的这些人没有户籍制度，没有被城市接纳，长期徘徊在城市和乡村之间；二是严重限制了人力资本的积累，这些人长期没有正常的居住环境和居住条件，不能正常的通过学习发达自己，这样就限制了城市的整体现代化，并成为国家现代化发展系统性障碍的根源。

首先，极大的增加了城乡发展成本。这些流动人口由于没有户籍，没有市民化，使得他们长期徘徊在城市和乡村之间。他失业的时候，疾病的时候，年老的时候，甚至犯罪了或者违反城市规定的时候被处罚的时候，就跑回乡村。

就业、健康、年轻的时候进入城市去创造，城市作为一个国家发达的整体，它把负面的一面，把失业、疾病、年老都留在了乡村，所以使得乡村发展成本非常高。在这样一个非正常的循环下，城乡就业、城乡人口流动的状态下，乡村没有办法通过自己的发展，形成乡村发展的内在竞争力。乡村这些人实际上看起来进入城市，但是遇到各种问题都还是回到乡村找答案。所以城市把这些问题成本都甩给了乡村，城市获得了就业、健康、财富和亮丽。而乡村则表现为我承担了城市的失业，承担了疾病。这个时候，乡村也很难现代化，因为它承担了城市的成本。

正因此如此，这些新二元结构因为长期徘徊、不稳定，所以他不能好好学习，人的素质很难持续提升，因为他的素质不能持续提升，他的收入水平也不能持续提升，就带给了中国现代化系统性问题的根源。

一是表现为工业化的问题，工业化的问题最核心的就是缺乏高效率的从业队伍，我们产业化在哪里？产业跟人走，哪里有人，哪里就有产业。这个人一定是指的可以从事高效率产业队伍的人。中国缺乏，因为我们缺乏人力资本积累，他们长期徘徊不稳定。

二是这些人长期在城市、城中村区域生活，由于收入水平低，所以造成城市收入差距扩大，城市犯罪率提升，城市社会不稳定。

三是由于城市不能给他一个稳定的发展和良好的预期，所以他不放弃乡村的土地，乡村的土地没有办法真正流转起来和规模经营，产业效率难以提升。

四是两个多亿流动人口本身，他们长期低收入，长期缺乏保障，长期被边缘化，形成了人的问题。

所有这些问题，就成为我们现代化发展中的难题，产业结构难以升级，新动能起不来，城市生活不稳定，乡村振兴长期低效率，然后我们人的素质长期难以提高，看起来是不同领域的问题。但是这些不同领域的问题，根儿都是城市化的人没有被“化”，他没有通过“两个流动”实现“两个转化”。

这样一些素质没有整体提升的人，在工业化领域就表现为劳动力素质没有提高，产业结构升级困难。在社会领域就表现为犯罪率提高，社会不稳定。在乡村领域就表现为乡村土地流转困难，在人的领域表示人的能力不能提高。这些问题是相互互为因果，它的核心就是人力资本积累滞后，限制了现代化的进程。

限制产业结构的升级，最核心的原因是我们现在正好处于工业化中后期。我们要发展先进制造和现代服务推进产业结构升级，形成我们发展的新动能。而先进制造和现代化服务业微观基础就是人力资本，要有广泛的、大规模的劳动力，有能力从事先进制造业和现代服务业。但是我们这些人长期没有得以培养，使得制造业发展不起来。制造业发展不起来，也就导致现代服务业难以发展。

服务业的发展取决于什么呢？服务业的发展取决于服务业市场有多大，服务业和制造业有很大的不同就在于服务业的产品不能够储存、不能运输，所以哪里有多少服务业的市场需求，哪里就有多少服务业的供给，哪里就有服务业的生产。从服务业的市场需求结构来看，我们可以发现，你这个城市要不要发展服务业，取决于这个城市有多大的服务业市场需求。

一个城市的服务业市场需求取决于什么呢？取决于四块。

一是基于居民生活的一般性服务业，就是传统服务业。再发达的城市也要包容传统服务业的发展。

二是政府基于保障和公平的公共服务业，基础教育、基础设施、公共服务都属于这个。政府要是促进服务业的发展，就大量发展你的公共服务业，既可以改善你的营商环境，又可以改善你的产业结构。

三是现代服务业最重要的一块市场是基于先进制造业的基础之上。基于先进制造业的发展需要大规模的生产性服务业，需要研发，需要培训，需要物流，需要信息化服务等等，它需要一系列的生产性服务业。

生产性服务业的规模和水平是与这个区域先进制造业的规模和水平完全成正比。先进制造业越发达，生产性服务业越发达。而且先进制造业和生产性服务业都有一个共性的特征，就是高效率。这些高效率的生产性服务业和先进制造业就培育了这个区域的高收入群体，这些高收入群体就支撑起了这个城市和区域的高端生产性服务业的发展。高端生产性服务业也是高效率的产业，共同构成这个城市高效率现代服务业的主干。

四是如果这个城市现代服务业发展起来了，周边区域对你的服务业需求就越来越高。医疗条件好，大家就会到这儿来就医。大学发展的好，大家就会到这儿来就学。文化产业发展的好，大家就会到这儿来享受文化。一个城市自己服务业发展的多好，城市功能就多大，区域基础就有多大。最后区域的服务业市场完全取决于高端服务规模和质量。

对于一个正常的城市来说，服务业市场就取决于这样四大块。这四大块的服务业市场核心就是基于先进制造的生产性服务业和高端生活性服务业，加在一起就叫现代服务业。如果没有现代服务业，区域性市场也很小，就剩下这两块传统的服务业，那你就是一个不发达的服务业市场。只有一个先进的制造业，才能支撑起一个城市的发达服务业体系，而服务业是劳动密集型的。只有当一个国家和一个城市发达的服务业大规模发展，你才能够持续的扩大就业，接纳乡村转移过来的富裕劳动力，直至城市化完成。

所以，我们城市真正要扩大就业，依赖于服务业的发展，服务业发展的根子在先进制造，先进制造的发展又有赖于人力资本积累。人力资本积累有赖于我们在城市的这些流动人口稳定的生活和发展，也就是说我们现在所说的户籍制度改革或者优化。

我们说中国新二元结构对人力资本的制约，限制了先进制造业的发展，进而限制了现代服务业的市场扩张，制约了现代部门就业的扩张，制约着乡村劳动力的转移，加重了城乡二元结构刚性，是中国二元结构最大的难题和最大的障碍。

正因为如此，我们就看到就业结构严重滞后。大家看，下图是中国1952年到2018年的就业结构。2018年第一产业还有25%的就业，非常多的劳动力，接近2亿仍然沉淀在乡村从事着低效率的农业产业。服务业就业47%，不到50%，制造业就业27%。这样一个就业结构相当于日本60年代中期的就业结构。

那么走向一个发达的国家，它的农业劳动力占到多少呢？日本99年第一产业就业比例就是5.2%，所有发达国家第一产业就业都在10%以下，那就是绝大部分劳动力都进入到高效率的城市来就业。当然城市随着企业的技术进步，所有的劳动力都可以从事高效率的产业，一个国家就走向发达了。农村里面很少的劳动力，当然每个劳动力可以种很多的土地，农村产业效率就提高了，城乡就融合。

大家在这里应该找到了一个感觉，就是乡村人口城市化是乡村产业发展、乡村产业效率提高，实现城乡一体化的一个前提条件。正因为我们在城市的流动人口问题上没有很好的解决，使得我们城市扩大就业困难，使得大量人口留在乡村，使得整个产业效率和发达国家比低了很多很多。

这样一个问题还进一步导致中国未来实现中国制造2025就非常艰难。中国制造2025战略是中国的强国战略，以中国制造2025来支撑中国的现代化服务业体系，来持续扩大就业。中国制造2025所需要的产业是什么？是十个大的领域，全部是先进制造。而这些先进制造要发展起来，它最重要的微观基础是什么？就是大量的人力资本积累。中国现在缺乏人力资本积累，限制了中国制造的发展，限制了服务业的发展，限制了劳动力转移，限制了城乡二元结构一体化进程。

我们再回忆一下城乡二元结构。本来在刘易斯框架下是没有这两个虚线的，直接就是乡村部门农业劳动力持续进入城市，进入第一拐点，再持续进入城市，就是第二拐点，城乡一体化。

但是他没有发现，当中国劳动力进入城市以后，进入城市发达部门就业的过程，在中国被虚化掉了。被虚化掉以后，他进入城市，但是没有进入城市发达的就业部门，而是在城市边缘从事着相对低效率的部门，产生了新二元结构。所以中国未来要解决的问题，首先是城市内部要使进入城市的劳动力，进入城市发达的部门就业，解决中国的新二元结构，然后再回到这个大的循环。所以中国是双重二元结构一体化的进程，有待于从事内部这个循环的形成，然后才是外部循环的一个形成。这两个循环就构成了中国未来时期要解决 城乡二元结构一体化的共同难题。

建构城市与乡村联动机制促进城乡融合发展

讲到这里，大家就特别理解了，为什么中共中央、国务院《关于城乡融合发展体制机制意见》里面提出来要以协调推进城乡振兴战略和新型城镇化战略为抓手，来促进城乡要素流动，实现城乡一体化发展。因为这两条正好是解决两个不同的二元结构。以新型城镇化为抓手，是要促进市民化，消除城市内部二元结构；以乡村振兴为抓手，是要促进乡村现代化，消除城乡在空间上大的，刘易斯意义上的二元结构。

而第二个二元结构的消除是以第一个二元结构的消除为前提和条件，没有新型城镇化，没有市民化就没有就业扩张，农村冗余劳动力不能进入城市，乡村也没有办法发展。所以我们提出来，要建构城市和乡村的联动机制，促进城乡融合发展。

这个联动机制就是城市和乡村之间的大循环。我们一直讲乡村振兴，要工业反哺农业，城市反哺乡村，如果是这么说的话，第一个路径以新型城镇化为抓手促进市民化，消除城市内部二元结构。它是什么呢？是城市为乡村减负。乡村的负担太重了，市民化总是不推进，乡村负担太重，所以推进新型城镇化为乡村减负，使大量的劳动力可以进入城市，并且他们不再依赖乡村，彻底进入城市，彻底进入高效率产业，然后为农村腾出空间，然后进行乡村振兴，这样来实现城乡一体化的发展。

我们需要建立城市和乡村开放融通的要素自由流动的机制，消除双重二元结构，促进城乡一体化的进程。

首先看看推进新型城镇化要以市民化为首要任务。《意见》中还提出来，“建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制”，这里面第一条就提出来，要健全农业转移人口市民化机制。也就是说市民化是推进城乡融合发展的关键。通过市民化来促进城乡融合发展，也就是《意见》里面的讲的，通过城市化的方法来促进城乡融合发展。

市民化的难题又在哪里呢？市民化其实就是指城镇化的过程中，真正以人为本，促进所有人发展的过程。所有人的发展，以人为本。什么叫以人为本？就是满足人的三重属性，就是满足人性。人性有三重属性。

一是自然属性，满足流动人口及其家庭正常生活的属性。就是有家庭住房，孩子有学可上，住有所居，学有所教，老有所养，老有所得，这就是满足人的自然属性。这就是我们现在讲的户籍制度改革要做的事情，户籍制度改革要让他享受到城市的公共服务。

二是社会属性，享受到城市公共服务之后，这就完成了空间流动。然后就开始积累，满足他的社会属性，就可以得到社会的尊重，就可以建立在他努力工作基础上的一个社会网络。他的尊严受到保护，他的荣誉感、积极努力的精神就会越来越积累，整个体现在维护社会制度，这个社会得以进步。

三是经济属性，我的家人也来了，孩子也来了，我要好好努力，好好学习。这时候学习、教育、培训的愿望就提高了。整个社会培养教育这些人口的成本就下降了，整个社会人的智力资本得以积累。

刚才所说满足人的自然属性过程是人的健康资本积累的过程，舒尔茨的人力资本理论包括智力资本的积累和健康资本的积累。随着智力资本的积累，劳动力的素质就提高了，他就可以从事越来越高效率的产业活动。城市整个高效率产业发展，企业就不会觉得我缺乏人才。培养人才的过程是广泛的劳动力人力资本积累的过程。每个城市都有培训自己劳动力、积累自己人力资本的一个责任和义务，而不是说我都等着其他城市培养人才，我抢过来人才，不是这样，每个城市都要自己培养人才。这就是市民化的过程。

人的自然属性、社会属性和经济属性就好比颜色中的三原色，红黄蓝三原色可以调制出一切颜色。人的三重属性得到满足以后，就顺利的推动人的空间流动和社会流动，人的创造性、积极性，人的潜能就会得到充分的发挥，新型城镇化得以推进，国家现代化得以推进。我们是这么一个过程。

在市民化的过程中，我们明显的发现，什么是基础，现在说的户籍制度改革的公共服务是基础。而在公共服务当中，我们恰恰有一条没有真正的得以落实，就是可支付住房。当前所说的解决户口问题，学有所教，这是对的。但是这么多流动人口有没有健康住房，有没有体面的生活，这是一个基础，没有住房就没有办法有其他的一切公共服务，一会儿我们还会讲到这个问题。

如何解决每个发达城市非常大规模的人口可支付住房，其实这是中国市民化的第一难题。这个难题迄今没有解决，迄今没有一个完整的答案，也没有一个城市拿出完整的答案。

之前我们为流动人口提供的住房有一个很大的误区，这些人口原来居住在城中村，但是没有一个住房解决方案是以城中村更新连带考虑流动人口住房问题。于是大家都在考虑要为流动人口提供住房，但是怎么提供呢？要建公共住房。建公共住房，对不对？是对的，好不好呢？是好的。但是每个城市怎么可以短期内提供这么大规模的住房，在哪些地方去提供职住平衡的公共住房呢？现在没有这样的答案。

实际上根据2018年农民工监测报告提出来，真正国家的保障房只解决了2.9%的农民工的住房问题，解决的比例很小。剩余的人住哪里呢？还有12.9%的人住宿舍，还有19%的人购买了商品房，还有65.2%的人都是居住在城中村当中。

既然如此，我们就需要把新市民的住房问题解决在城中村更新过程当中，还是这片区域，我们要通过这片区域的城市更新和发展，来为流动人口提供可支付住房。

这样我们就提出来在城中村更新当中提供非户籍人口可支付住房的解决方案。我们的解决方案直接的表达，解决新市民住房问题最有效的路径是将社会隐型市场显性化。什么意思呢？这些流动人口很长时间都是居住在城中村，只不过它是一个非正规市场，是个隐型市场，我们通过城市更新把这个隐型市场显性化，把非正规市场正规化。

把原来是非法的出租变成合法的出租，怎么操作呢？我们的操作方法就是在城中村更新过程中，要补偿流动人口的合法住房面积，现在的做法都是你原来有多少合法住房面积，我现在就补偿给你多少。比如说在广州，80平米宅基地，可以建三层半，总共面积是280。城中村更新的时候，我还是补给280的面积。

现在和以前不同了，现在农民上楼了，原来是自家的一个小楼，要很大的面积，现在进了公寓房以后，我就不喜欢这么大面积，浪费。比如说自住100，剩余180，然后干吗呢？我还是愿意出租，老百姓很聪明，他知道出租可以挣钱，于是我们就把他出租的这180平方米拿来规划建设成为与新市民需求相匹配的小面积可支付住房。这样我们就可以把新市民住房供给问题直接解决在城中村更新改造的过程中。

大家就要想了，现在做城中村更新不是也有出租住房吗？这个方案有什么创新呢？这个方案的创新就在于原来老百姓建的城中村更新当中返回他的住房，他把富余部分也是拿来出租，是老百姓的愿望，老百姓的市场性需求。但是原来城市规划大部分把这些住房规划为大面积的住房，60平米以上，90平米，100平米，甚至更大。180平米就会规划为一套、两套或者最多三套。

但是60平米以上的住房，流动人口租不起，或者他觉得没必要。这样情况下，在城中村更新过程中，一方面产生了出租房，市场性的租赁租房，规模也挺大的。但是另一方面，流动人口有出租屋的需求，但是供给和需求不相匹配，结构性不相匹配，就导致了大面积住房出租租不出去，造成了租值的丧失，使得村民资产性收入下降。而流动人口又租不到房子，租不到房子怎么办呢？他就往城市外面再次转移，外面没有更新的城中村。那些村庄再次建违法住房，无证住房，新的城中村又开始产生。流动人口不断搬迁，流离失所，居无定所，在原有的城中村更新当中产生这样一个格局。

现在利用经济学的方法就知道了，原来是有供给的，也有需求，只是需求和供给不匹配，结构性失调。这种情况下，因为需求结构不可以调整，供给结构是可以调整的，这样我们就调整供给结构，把老百姓拿来出租的房屋，60平米以上的面积改造成为30到60平米的小面积住房。这样180平米的出租面积由建设三套以上，如果是60平米还是三套，30平米就是六套，每户人家就可以出租三到六套流动人口可支付住房。这么一个思路，就可以把流动人口可支付住房供给问题解决在城中村更新过程当中。

我们对广州算了一笔帐。如果按照这个思路，广州完成城中村更新30%，大概可以满足58%到95%低方案和高方案新市民需求。如果完成50%城中村更新，当前新市民住房需求基本上得到满足。

如果通过一个方案给流动人口提供可支付住房，它可以获得多方受益并且还没有一个明显的利益损失方。因此，我们称之为帕累托改进方案。

首先，它是利用居民补偿的合法住房面积，自主富余部分，要出租部分规划为可支付住房，这样可以有利于增加原住民的资产性收入，受到原住民欢迎。城中村改不改得动，最重要的是原住民欢迎不欢迎。原住民欢迎不欢迎，最重要要看更新以后我的收入会不会提高。如果以我们的方案，更新以后原住民的收入、资产性收入会持续提升，也符合我们党的政策方针原则。

第二，最好的是它不新增土地，不新增建筑面积。我们解决几百万人的住房问题，你可以不新增土地，不新增建筑面积，绝对有利于我们土地的集约节约利用。

第三，和其他任何方式相比，它是政府负担最