依法打好净土保卫战

——全国人大常委会对土壤污染防治法开展执法检查

本报记者 王比学

2020年09月28日05:35  来源：人民网－人民日报

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　　富饶肥沃的土地，是大自然赐予人类的宝藏。

　　习近平总书记指出，强化土壤污染管控和修复，有效防范风险，让老百姓吃得放心、住得安心。

　　今年8月至9月，全国人大常委会组织执法检查组分赴江苏、山东、甘肃、重庆、天津、河北等6省份，对土壤污染防治法实施情况进行了检查，同时委托其余25个省份人大常委会在本行政区域内开展检查，实现了检查范围全覆盖。这是深入贯彻习近平生态文明思想、助力打好净土保卫战的一项实际行动，是全国人大常委会今年监督工作的一项重要任务。

　　落实企业责任，防止产生新污染

　　8月26日，济南圣泉集团股份有限公司，技术人员正在户外测试公司所在的土壤是否含有甲醛等有害物质。各种采样工具、采样器皿依次排开，技术人员向检查组介绍钻探机的操作过程，并演示如何清洗钻探管。

　　“取土量有规定吗？”“取土是挤压式，还是旋转式？”“是当场出测试结果吗？”检查组详细询问测试过程，并仔细查看土芯分层签和采样记录。

　　作为济南市土壤污染重点监管单位，济南圣泉集团股份有限公司认真贯彻落实土壤污染防治法，定期监测土壤及地下水环境，针对各种有可能造成土壤污染的风险，积极采取防渗防腐措施，有效防止土壤污染。

　　土壤污染重点监管单位是否履行了企业的主体责任，是执法检查的重点内容之一。

　　此次执法检查除了常规方式外，还采取了随机抽查方式。

　　生态环境部西南督察局办公室主任王剑向检查组提供了一条线索：几年前，重庆一家氧化铝有限公司因防渗措施不完善，部分赤泥（氧化铝厂生产产生的工业废渣）已超过防渗膜覆盖范围，防渗膜严重破损，且现场管理粗放，防尘措施不到位，被中央环保督察组查处整治，“建议检查组再去看看整治后的情况如何”。

　　抽查小组深入现场，发现了问题。

　　规范的填埋场周边应有排洪沟，赤泥下面应有防渗膜，但这里既没有排洪沟，防渗膜也不规范。抽查小组发现，防渗膜有的破损了，有的只是简单地用树枝和石头压住，遇到刮风下雨很有可能被掀起。

　　抽查小组问企业负责人：“这块废渣填埋场经过批准了吗？”得到的只是支支吾吾的回答。企业负责人当着抽查小组的面表态：一定整改。

　　回到车上，大家议论开了。

　　抽查小组成员拿出土壤污染防治法读本，“法律写得清清楚楚，建设和运行污水集中处理设施、固体废物处置设施，应当依照法律法规和相关标准的要求，采取措施防止土壤污染。企业的做法明显违反了法律规定。”

　　“这是典型的‘老问题整改好了，在更隐蔽地方又出现了新问题’。”王剑发表看法。

　　抽查小组成员感叹：这也正说明，法律条文再严格，如果没有严格执法，法律就达不到效果。如果说法律是一把利剑，没有严格执行的法律只能是一把没有出鞘的剑。

　　一路上，检查组再三强调，要以预防为主，保护优先，千方百计防止新的污染发生，已经污染的土地不能让污染再加重了。

　　土壤污染防治法多个条款规定了企业防治污染的主体责任，强化了污染者、违法者的法律责任。但检查发现，有的企业主体责任落实不够，在生产经营活动中土壤污染防治义务履行不到位。

　　企业主体责任的落实是基础，很多污染往往都是由于企业没有担负起应负的主体责任。在检查每一家企业时，检查组都会强调，企业在生产经营活动中要认真做好隐患排查和污染监测，严格落实防治污染主体责任。

　　加强耕地保护，保证“吃得放心”

　　良好的土壤环境是农产品安全的首要保障。贯彻土壤污染防治法，做好土壤污染风险管控与修复，事关人民群众的“米袋子”“菜篮子”。如何保障老百姓“吃得放心”，是此次执法检查的重点之一。

　　“这个地块的污染物是什么？”“主要是铅。”“铅主要从哪来？”“铅污染主要来自历史上周边企业无组织排放。”“要搞清楚农用地土壤污染原因，依法对症管控、修复和防治，保证安全利用，放心种植农作物。”“经过检测，这里的稻米都能达到食用标准。”检查组一行在田埂边认真查看，仔细询问。

　　这里是江苏连云港经济开发区朝阳街道。据当地相关部门负责人介绍，连云港市专门请中国科学院南京土壤研究所专家，结合土壤类型实地踏勘了解到，耕地污染物主要为铅，并编制了受污染耕地安全利用实施方案。

　　土壤污染防治法规定，对土壤污染状况普查、详查和监测、现场检查表明有土壤污染风险的农用地地块，地方人民政府农业农村、林业草原主管部门应当会同生态环境、自然资源主管部门进行土壤污染状况调查。各级人民政府及其有关部门应当给予相应的政策支持。

　　在常规检查中，检查组看到了经过修复后的农用地变化，那随机抽查的情况又如何呢？

　　重庆市巴南区界石镇新玉村有1000亩农用地，今年3月经普查发现被污染，定为严格管控类农用地，禁止种植农作物，政府按每亩1000斤稻谷的价格予以赔偿。下一步，将调整结构，种植林木。

　　抽查小组在现场看到统一收购的稻谷和瓜果都堆集在村便民服务中心。镇长说，“等收齐后，我们将送到就近的垃圾焚烧站进行处理。严格管控入口的食品，一点也不能含糊！”

　　抽查小组成员随机问围观的村民，知不知道为什么不让种植水稻？“晓得呀！这地有污染，原先种的水稻被收走以后，政府也给了我们补偿。”90岁的赵老太太原来不理解，种得好好的水稻为何突然就不让种了，后来通过村干部细致的解释工作，才理解政府的一片好心。

　　土壤污染防治法规定，国家建立农用地分类管理制度。按照土壤污染程度和相关标准，法律将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类。

　　“对严格管控类农用地如何处理？”“如何处理与农民的利益问题？”为了让人民群众吃得放心，检查组对农用地土壤安全格外关注。每到一处，都要检查农用地土壤情况，并强调加强农用地风险管控和修复，确保吃得放心。要因地制宜、分类施策，严格落实农用地分类管理制度。对安全利用类的土地，优先采取农艺调控、替代种植等措施，在能够保证安全的前提下进行利用，确保农产品安全；对严格管控的重污染地块，采取调整种植结构、退耕还林还草、退耕还湿、轮作休耕、轮牧休牧等措施，杜绝危害人民群众生命健康安全的问题发生。

　　严格建设用地准入，保障“住得安心”

　　9月2日，检查组来到重庆民丰化工污染地块风险管控地。这里树木杂草丛生，旁边是滚滚流淌的嘉陵江。据民丰化工有限责任公司董事长介绍，企业搬迁后，留下这片地方。2012年对土壤进行风险评估，判定为污染地块。

　　“土壤污染源是铬渣，还是生产过程中跑冒滴漏形成的？”“这里紧临嘉陵江，涨水时，江水会不会漫过来？”……检查组问得很仔细，并要求企业搬迁后绝不能再产生新的污染。

　　此处污染物为对人体有危害的铬，且又在江边。检查组提出看看污水处理厂。走进污水处理厂，醒目的标语“严控操作质量关 确保废水达标排放”映入眼帘，仿佛时刻在提醒要紧绷污染防治这根弦。据介绍，污水处理厂将厂区内含铬的废水收集起来，在沉砂池进行沉淀，经过在线监测达标后才排入江水中。检查组成员也亲眼见到，被铬污染后的地下水很黄，经过净化后变成了清水。同时，原铬矿库房设置了铁丝网围栏，限制无关人员进入，并设置了警示牌。

　　除了农用地土壤安全外，检查组还强调，严格建设用地准入，建设用地要根据总体规划，因地制宜进行修复。

　　“你们现在所站的位置以前是煤堆厂，经过修复整治后，现在变成了一望无际的沙滩。这还只是一期工程，去年我们请环保部门作了环保评估，那边是二期工程，将于明年年底完成。”当地负责同志指着远处的煤堆介绍。8月24日，检查组在山东日照港检查退港还海修复整治情况。

　　沙滩边设有展板，对比展示80年代的煤码头原址和现在的沙滩，一目了然。检查组成员步入沙滩，抓起几把沙子，并仔细询问这里是否还有污染？以前煤里是否有重金属污染？

　　日照港东作业区，是上世纪80年代建设的大型现代化深水煤炭输出码头及堆场。由于与周边的旅游度假区、商业居住区缺少必要的生态缓冲空间，一度对市区及近海生态环境造成影响。为了从根本上解决这一问题，日照市决定实施退港还海修复整治工程，今年6月启动搬迁。这是国内首例退港还海修复整治工程。根据土壤污染防治法规定，用途变更为住宅、公共管理与公共服务的，变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查。为还一方净土，日照港委托第三方编制了土壤调查实施方案，及时推进土壤污染调查工作。

　　除了实地检查外，检查组还请土壤专家支招。

　　“要充分认识到土壤污染修复的困难，切实化解‘存量’，预防‘增量’。建议结合已有的土壤污染调查结论和正在开展的重点行业企业用地调查结果，对土壤污染重点排污单位强化日常监管措施，及时开展土壤污染筛查，并提前采取针对性的风险管控，从源头上预防土壤污染。”

　　“土壤修复是一个缓慢的过程，投入大，见效慢，真的不能盲目修复！”

　　“建议继续完善土壤污染防治相关技术标准体系，规范土壤污染重点监控单位名录制定工作。”

　　…………

　　检查组强调，土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性、地域性、长期性等特点，污染一旦发生，治理修复的难度大、周期长、成本高。只有严格建设用地准入管理，才能确保住得安心。要严格落实土壤污染风险管控和修复名录制度，做好污染状况调查、监测和评估。对存在污染风险的地块，不一定急于修复、急于使用，如果不能确保安全就坚决不用，特别是不能作为住宅、公共管理和公共服务用地。要根据土地不同用途、不同污染程度，按照不同管理要求，从实际出发，突出重点，扎实有效开展修复治理，力戒形式主义、盲目“一刀切”。

　　强化法律责任，监督保障并重

　　土壤污染防治法明确了各级政府及有关部门的法定职责。检查组强调要确保法定职责落到实处，对于污染者、违法者要严格追究法律责任，该行政处罚的要严格执法，该民事赔偿的要依法赔偿，涉嫌犯罪的要依法追究刑事责任，让法律长出牙齿、真正咬合起来，形成有效震慑。

　　重庆市巴南区村民张某从2004年起就在畜禽禁养区经营生猪养殖场，未按相关规定处理禽畜粪污，长期将未经处理、含有重金属的粪污通过无任何防渗漏措施的渗坑偷排至外面。经巴南区生态环境监测站监测，养殖场排放的粪污中的重金属超标。今年6月15日，张某因排放含有重金属污染物污染环境案，被追究刑事责任。

　　重庆市公安局环境安全保卫总队污染环境案件查处支队支队长梅黎向检查组介绍的这起生猪养殖场污染环境案件，得到检查组的认可：“对污染土壤行为依法实施严惩重罚，提高违法成本，才能形成有效震慑。”

　　土壤污染防治工作离不开资金、技术等要素的保障，离不开各方面的支持和监督。今年全国人代会期间，代表围绕土壤污染防治法实施和相关工作提出了11件议案建议，其中8件涉及资金保障，9件涉及技术支撑。土壤污染防治法对科技研发、成果转化、推广应用以及人才培养有明确规定，专设“保障和监督”一章，规定了财政、税收、价格、金融等保障措施，以及人大监督、约谈整改、现场检查、监管执法、社会监督等监督措施。检查组了解到，目前这些法定措施还没有完全落实到位。比如，省级土壤污染防治基金尚未建立，税收、金融方面尚未出台细化落实举措等。

　　土壤污染防治法规定了污染者的法律责任，明确了政府及有关部门不依法履职的法律责任，强化了个人的法律责任，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员实行“双罚制”，对民事责任、刑事责任作了衔接性规定。检查组了解到，目前，部分地方政府、部门和企业主体责任有待进一步压实。一些地方认为土壤污染存在隐蔽性，看不见、摸不着，不属于当务之急的工作，不想干；有的甚至对本地区土壤污染情况不掌握、不清楚，不会干；有的对建设用地土壤修复项目公开相关情况和环境保护措施存在顾虑，造成群众不必要的误解和社会矛盾。

　　土壤污染执法监管效率也有待进一步提高。江苏等地相关部门反映，现场执法缺少具体指导性文件，执法规范性有待加强。基层司法机关反映，土壤污染案件立案难、起诉难、执行难，执法取证技术鉴定花费时间长、费用高，影响办案效率。

　　检查组强调，要切实提高政治站位，严格落实法律责任。各地区各部门要深入贯彻习近平生态文明思想和党中央决策部署，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，认真贯彻实施土壤污染防治法，依法推动打好净土保卫战。认真对照土壤污染防治法各项制度规定，严格落实领导责任、监管责任和工作责任，严格落实土壤污染防治目标责任制和考核评价制度。同时，要强化法律保障落实，提高法律实施效率，严厉打击违法行为。加强土壤环境监管、监测和执法能力建设，重点充实基层一线执法人员，提高执法人员专业素质和执法水平。注重通过科技手段提高监管能力。建立多部门联合执法机制，形成惩治污染土壤违法行为的强大合力。

　　完善配套法律法规，有机衔接相关法律

　　对法律制度进行细化规定、构建标准体系，是确保法律有效实施、加强执法司法的重要环节。土壤污染防治法明确要求国务院有关部门制定配套规定。按照立法法的要求，有关国家机关应当在一年内作出配套规定。目前，土壤污染防治法已经实施一年多了，配套法律法规尚不健全，与相关法律缺乏有机衔接。

　　检查组指出，土壤污染防治法规定的土壤污染责任人认定有关办法尚未出台，在土壤污染责任人不明确或存在争议时，污染者担责原则难以有效落实；法律规定应加强土壤污染防治标准体系建设，但农用地土壤污染风险评估标准体系尚未建立，农用地风险评估规范性、权威性不够。此外，法律明确了建设用地准入管理的规定，目前土地管理法及实施条例、城乡规划法、建筑法中有关规定还没有与此衔接，与农药管理条例与土壤污染防治法在有关处罚条款方面不一致；法律规定设区的市级以上地方人民政府应当编制土壤污染防治规划，县级以上的地方人民政府应当将土壤污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划、环境保护规划，但目前各地普遍存在未编制土壤污染防治规划或规划编制不科学的问题，法律制度落实不到位。

　　检查中，不少部门和相关人士呼吁，土壤污染防治法的配套法律法规需进一步完善，与相关法律制度也应有机衔接。

　　此次执法检查委托的第三方评估专家组认为，目前在配套法规制度方面，主要围绕土壤污染调查监测和名录管理等重点考核任务开展工作，侧重于规范和强化土壤污染防治从业机构和人员管理，但在土壤污染责任人不明确或者存在争议时，土壤污染主体责任的认定方面，缺少实质性工作进展，国家和地方层面配套的责任认定和追究机制仍不健全。

　　有专家提出，后期管理制度、建设用地准入管理制度、建设用地土壤污染风险管控和修复名录更新制度、土壤污染责任人认定制度等，都需要国家相关部门进一步细化出台政策规定。

　　专家建议地方政府可以结合当地土壤污染状况，制定相关的地方性法规规章实施方案，加强辖区内土壤污染防治。同时，地方政府在土壤污染防治中应当承担更多的责任。比如，一旦土壤污染责任人不具备责任承担能力时，应由地方政府先行处理，当土壤污染的修复工作完成后，地方政府再向最终责任人进行追偿。

　　就相关法律制度的衔接问题，有部门认为，建设用地开发利用是长流程管理，涉及建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等规划许可、选址、用地审批等，建议修订城乡规划、土地管理等相关法律法规时，特别是正在修订的《土地管理法实施条例》，增加土壤环境质量有关要求，设置明确的准入关口。

　　也有专家提出，土壤污染防治法规定，“列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录的地块，不得作为住宅、公共管理与公共服务用地”。该规定在我国土地管理法及实施条例、城乡规划法中缺乏衔接，且在我国建筑法明确的申请领取施工许可证应当具备的条件中，缺少与土壤污染防治有关的规定。

　　检查组指出，国务院有关部门要尽快研究出台土壤污染责任人认定办法等法律中规定的配套法规制度，修改与法律不衔接的现行法规，使法律法规保持系统性、一致性。完善与生态环境损害赔偿制度、公益诉讼制度方面的衔接机制；健全完善相关部门信息共享和协作机制；完善土壤环境监测技术规范，加强风险管控和修复标准体系建设。地方人大及政府要主动担当尽责，加快推动地方立法，结合本地实际将法律制度落实落细。

　　《 人民日报 》（ 2020年09月28日 01 版）