城市管理
- 2020-08-06 00:13:42
- 来源：城市管理
城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。广义的城市管理是指对城市一切活动进行管理，包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。狭义的城市管理通常就是指市政管理，即与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。一般城市管理所研究的对象主要针对狭义的城市管理，即市政管理。
近日，历经近半年的征求意见，用于规范城管执法活动的《城市管理执法办法》(以下简称《办法》)正式出台，填补了此前20余年城市管理执法规范的缺位。 [1]
中文名
城市管理
对 象
城市
基 础
城市基本信息流
目录
1 概况分析
2 多复杂性
3 三维结构
▪ 时间维度
▪ 逻辑维度
▪ 知识维度
4 认识误区
5 职责简介
6 体制内容
7 城市规划
8 城市建设
9 城市运行
10 体制背景
11 综合管理
12 治理结构
13 四种模式
概况分析
城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的运行构成了城市经济社会发展的环境，城市管理在城市经济社会发展具有基础性的作用。作为城市管理主体的城市政府,按照特定的目标和管理原则,采用特定的手段和组织形式,对管理对象的运动过程进行计划、组织、指挥和控制等各项职能活动。
多复杂性
现代城市作为区域政治、经济、文化、教育、科技和信息中心，是劳动力、资本、各类经济、生活基础设施高度聚集，人流、资金流、物资流、能量流、信息流高度交汇，子系统繁多的多维度、多结构、多层次、多要素间关联关系高度繁杂的开放的复杂巨系统。现代城市不仅具有海量的科学技术，包括巨大的物质系统，同时还包括了人的因素。如果说人是客观世界中最复杂的一个巨系统，那么众多人聚集在一起的社会系统就更为复杂了。对现代城市的管理必需遵从复杂巨系统的规律 [2] 。
现代城市的复杂性决定了城市管理工作的复杂性。城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为[5]。据统计，现代城市管理涉及的各类因素已达1012种。对城市这个复杂巨系统的管理同样呈现出多维度、多结构、多层次、分系统从宏观到微观的纵横交织、错综复杂的动态非线性复杂巨系统特性，城市管理系统无疑是一类开放的复杂巨系统。
联合国人类居住中心《关于健全的城市管理规范：建设“包容性城市”的宣言草案》对城市管理有如下定义：“城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的众多方法的总和。它是一个解决各种冲突或不同利益以及采取合作行动的持续过程，包括正式的制度，也包括非正式的安排和公民社会资本。”其中强调了作为人的各类利益相关者在城市管理中的参与。作为复杂巨系统的人及其利益和意识的参与，也一步增加了城市管理系统的复杂性。
出于对城市管理这个复杂巨系统中人的因素的考虑，如何调动利益相关者在城市管理中的作用也至关重要。从参与角色上，城市管理的主体包括政府（包括各级政府、各城市管理相关部门）、企业（包括市场经济的各个主体）和市民（包括社区、民间组织、媒体和学术机构等）。城市管理在重视对复杂系统的科学认识基础上，应重视城市管理各能动主体的参与，通过政府、市场与社会的良性互动为市民提供优质高效的城市公共产品与服务，建立和谐的信息化城市管理新模式。
城市的日益繁复与发展推动了城市管理的专业化分工，由专业的城市管理部门来对城市运行各个专业子系统进行科学的管理。而随着城市系统的日趋复杂，现代城市运行及其管理日益表现出相互交错渗透、非匀质、非线形、非定常性复杂巨系统特性。以强调分解和简化的还原论，将城市系统分割成若干子系统，以专业运行部门为基本单位强化专业的运行管理方式已经越来越不能适应时代的发展。就城市水务系统的运行管理而言，它与城市基础设施系统、城市河湖生态系统、公用事业系统、甚至是随供排水一起铺设的各类电力、通讯、热力等地下管线及其之上的道路交通都是交融在一起。仅通过分解、简化来解决城市管理这个复杂性问题越来越显得徒劳。
如何在加强城市专业管理的同时加强城市综合管理、综合协调，如何处理好城市管理中分权与集权、专业部门与系统整体的关系成为城市管理者案头难题。从建立城市管理综合执法机构、到对建立高层次城市综合协调管理机构的探讨都充分反映了城市管理研究和实践中对专业化与整体性之间辨证关系的进一步认识。如何发挥城市运行的整体优势、聚集效应，使整个城市系统高效和有序的协调运行成为现代城市管理者思考的问题。而复杂性科学的发展无疑为作为复杂系统的城市管理提供新的机遇。
一要理顺城市管理与经济发展、社会发展和资源环境保护的关系。城市管理的任务和目的是对城市经济发展、社会发展和资源环境保护的发展设置可为与不可为边界，使城市经济发展、社会发展和资源环境保护三者的交集最大化，使之围绕城市发展方向和目标最大化发展，打造洁雅宜居的城市环境、平安有序的社会秩序、和谐互助的社会氛围和包容永续的城市发展 [3] 。
二要理顺城市管理与城市规划、建设的关系。当前一段时期内，城市管理应从公共设施建设质量、公共服务质量、公共环境质量和公共秩序质量四个方面，坚持规划先行和建管并重，坚持创新、传承和保护相结合，坚持城市软实力发展和城市硬实力发展相匹配，提出约束性和预期性指标，理顺部门间横向督政、部门内横向督导和纵向督办关系，加强市政公用设施、市容景观、环境卫生和园林绿化的规划、建设与运行管理的统筹协调，把城市规划好、建设好、管理好 [3] 。
三要理顺城市管理与执法、服务的关系。城市管理部门需要理顺管理、执法和服务之间的关系，让城市管理成为行政管理、行政执法和公共服务的统称，克服职责边界不清、管理方式简单、执法行为粗放和服务意识淡薄等问题，杜绝相互扯皮、乱作为、胡作为和不作为乱象。城市管理部门要通过法律和行政制度，对相关领域和专业行使好行政管理权和执法权，同时也要为社会生产、生活等活动提供参与、设施、质量、秩序、安全保障等公共服务产品，在管理、执法过程中体现服务，在服务过程中体现出管理、执法的价值，激发社会活力，增加社会和谐互助的正能量 [3] 。
四要理顺城市管理与城市治理的关系。推进依法治理城市、改革城市管理体制、完善城市治理机制、推进城市智慧管理和提高市民文明素质，促进城市管理走向城市治理，从自上而下的管理转变为政府与社会公众之间的双向互动。除进一步完善国家和政府的管理、发挥政府的主导作用外，还要强调引入社会力量，加强法治建设、道德建设、信用体系建设、信息化管理等，实现公共利益最大化，即要求治理主体多元化、工具民主化和利益人民化 [3] 。
提高城市管理水平，要理顺城市管理各部门和社会各利益群体的管理服务责任及其相互关系，权衡城市发展活力、资源环境容量、机会可得性、公平性、秩序、维稳和维权等因素,维持城市高效运行和包容发展，让城市成为人民心中美好生活的符号 [3] 。
三维结构
城市管理工作，必须建立在对城市及其管理这类开放的复杂巨系统的正确认识基础上。从参与角色上，城市管理的主体包括政府（包括各级政府、各城市管理相关部门）、市场（包括企业等市场经济的各个主体）和社会（包括社区、民间组织、媒体和学术机构等）；从管理层次上，城市管理包括市级、区级、街道、社区、网格等多个层次；从时间维度上，城市管理包括前期规划管理、中期建设管理与后期运行管理几个部分；从逻辑维度上，城市管理包括预测、决策、组织、实施、协调和控制等一系列机制；从专业维度上，城市管理包括市政基础设施、公用事业、交通管理、废弃物管理、市容景观管理、生态环境管理等众多子系统，而每个子系统又包含许多子系统，整个系统呈现出多主体、多层次、多结构、多形态、非线性的复杂巨系统特性。从时间维、逻辑维和知识维三个维度从系统的角度来看城市管理的各个方面的要素，进而加强城市管理的系统、协调和科学性就是城市管理的三维结构 [4] 。
时间维度
从时间维度上，城市管理包括前期规划管理、中期建设管理与后期运行管理三个部分。大家所熟知的城市规划、建设、管理三段论中的管理，实际上指的就是运行管理。城市规划、城市建设、城市运行绝非简单的线性关系，三个阶段之间不仅存在互动反馈机制，而且处在不停的动态变化之中。
逻辑维度
从逻辑维度上，根据城市管理综合集成流程，城市管理涵盖了从明确问题到指标设计、系统建模、系统分析与综合、决策、执行及监督评价等过程，本文不再累述。城市管理通过预测、决策、组织、实施、协调、控制等一系列机制，贯穿从明确问题、指标设计、系统建模、系统分析与综合、决策、执行到监督评价整个流程，以及城市规划、建设、运行管理全过程。
知识维度
知识维是指为完成上述各阶段、各步骤所必需的理论知识和专门技术。现代城市及其管理是一类开放的复杂巨系统。对现代城市进行管理需要市政基础设施、公用事业、城市交通、环境卫生、市容景观、环境保护等城市管理众多领域的自然科学、工程技术、系统科学、经济学、管理学、法学、社会科学以及人文科学等各类知识。在城市管理三维结构图的知识维中，我们按照城市管理的领域（行业）知识进行划分。但这种划分并不意味着各领域之间的割裂，城市之作为一个系统，知识之作为一个连续的整体，各行业的管理互相影响，各领域、各专业的知识互相交融。城市管理必须按照复杂巨系统方法论，依托跨学科、跨行业的科学技术知识和专家队伍，充分利用信息技术，将各种信息和知识、将众人的才智和先人的智慧综合集成，加强城市综合管理，做到科学管理城市。
认识误区
城市管理不只是城市运行管理
由于中国城市建设发展的阶段性局限，通常人们将城市管理与规划、建设并列，称为城市规划、建设与管理，或者叫城市建设与管理。随着城市化进程加快，人们首先认识到城市规划、建设和管理是密不可分的，进而认识到了城市管理是规划、建设、运行全过程的管理，城市化进程的推进要求加强城市的运行管理，并进一步实现城市规划、建设与运行的协同和互动 [5] 。
城市管理不只是城市专业管理
许多城市管理者认为城市管理就是城市交通、环卫、绿化、水务等的专业管理。随着城市结构由简到繁，城市管理也经历了从简单到复杂，从经验管理到科学管理的过程。城市的日益繁复与发展推动了城市的专业化管理分工，由专业的城市管理部门来对城市管理各个专业子系统进行科学的管理。而随着城市系统的日趋复杂，以强调分解简化和专业化，将城市系统分割成若干子系统，以专业职能部门为基本单位强化专业的管理方式已经越来越不能适应时代的发展。因为城市管理各子系统之间的复杂交错性使其难以切割，而切开来的小系统已不是原来的系统了，对这个系统的点滴研究也很难进行综合。如要实现城市水务的绝对统管，最后发现城市水务系统与城市基础设施系统、城市河湖生态系统、公用事业系统、甚至是随供排水一起铺设的各类电力、通讯、热力等地下管线及其之上的道路交通都是交融在一起。而如要实现交通系统的绝对统管，我们也发现交通系统也与市政基础设施、园林绿化、市容环卫、各类地下管线、甚至是连接交通指挥灯的电力、连接道路排水系统的水务系统等等都是无法分割的。仅通过分解、简化来解决城市管理这个复杂性问题越来越是徒劳。这些冲突不仅反映在众多子系统局部利益之间的相互冲突，更多的体现在局部利益与城市整体发展的冲突上。条块分割、各自为政、职责交叉、管理粗放、缺乏协调等一系列问题成为当代中国城市的普遍诟病。采用把城市管理简单分解为若干子系统分别进行研究和专业管理，然后再叠加的办法随着城市化的快速发展已越来越暴露出其局限性。众多子系统的发展未必带来城市整体系统的优化发展。城市系统作为一个复杂巨系统，其发展不仅在于各子系统的良好发展，更重要的是在于各个子系统与城市系统总体发展管理目标的协同上。如何发挥城市管理的整体优势、聚集效应，使整个城市系统高效和有序的协调运行成为现代城市管理者必须思考的问题，加强城市的综合研究、综合管理与综合协调是城市管理复杂性的必然要求 [2] 。
城市管理不只是城管执法
城市管理综合行政执法，或城管执法（社会上俗称城管，chengguan）是城市管理中位于决策、执行之后的一个末端环节。城市管理行政执法局的设置仅仅是为了将城市管理各专业领域的决策与执行一定程度的分离以加强相互的监督，同时加强各专业执法之间的协调和整合，加强执行效率。但由于部门之间的搏弈，综合行政执法往往很难实现，往往是各部门将不好管的让城管来管，而较易规范的则留在本部门。在许多地方城管也成了各类社会矛盾的焦点。
职责简介
1.行使市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；
2.行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
3.行使城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
4.行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
5.行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对经营场所（店）外无照经营和违反规定随意摆摊设点行为的行政处罚；
6.行使公安交通管理方面法律、法规、规章、规定的侵占道路及对机动车和非机动车违规经营行为的行政处罚权；
7.行使环境保护管理方面的法律、法规、规章规定的对生活噪声污染，建筑施工噪声污染的行政处罚权；对在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内焚烧产生有毒有害烟尘、恶臭气体的物质的行政处罚权，对向城区河道、水面倾倒工业废渣、城市垃圾和其他废弃物行为的行政处罚权；
8.行使原爱国卫生运动委员会的全部职责；
9.履行法律、法规、规章规定或人民政府规定的其他执法职责。
体制内容
行政领导体制
城市规划、建设、运行管理等机构的行政领导体制。它包括城市管理系统中的诸机构间的行政隶属关系，以及各自的管理幅度与管理层次。城市管理系统在市政府行政机构序列中的领导与被领导及协调与被协调关系、市政府其他职能机构与它们的关系等。总之，城市管理系统内的各组织机关及其职能机关的关系网络，构成了城市管理体制的主要内容。
职能及权责关系
城市管理系统内各机构的职能及权责关系。城市管理系统各组织机关的职能，由相应的法律法规规定，其权责结构由职能体系所决定。
三级管理体制
城市管理体制中的市、区、街道"三级管理"体制。②首先是三级管理中的职能分工，如市级的宏观决策指导与综合协调职能、区级的分解与协调及决策职能、街道级的执行职能。其次是事权分配及管理原则，如市级的规章政策制定权、区一级的决策指导权、街道的执行处理权。第三是指同一层级上的各管理机构的关系。如区级的规划、建设、管理的不同于市级的体制形式。
关系定位
城市管理系统中的政府、事业单位及企业单位之间的关系定位。城市管理体制中的政、事、企关系错综复杂，彼此制约。这是由于城市管理的特点所决定的：首先，城市管理的许多内容属于社会福利性质的社会性服务范围，是不能以盈利为直接目的的，其工作成果与价值不直接表现为可以估量的物质或货币形态。因此，这类社会组织大多由市政主体的政府来出资或补贴，并得以继续发挥其管理的职能。其次，城市管理的实践中难免与作业联系在一起，这样以来，不论是政府，还是事业单位都难以承担此职能。企业在某种程度上兼有了政府、事业单位的特征，政企关系、政事关系、企事关系纠结于城市管理的全过程。从世界范围的城市管理来看，政府与承担城市管理作业任务的企业都存在着不同程度的矛盾。
城市规划
城市规划是以发展眼光、科学论证、专家决策为前提，对城市经济结构、空间结构、社会结构发展进行规划。具有指导和规范城市建设的重要作用，是城市综合管理的前期工作，是城市管理的龙头。城市的复杂巨系统特性决定了城市规划是随城市发展与运行状况长期调整、不断修订，持续改进和完善的复杂的连续决策过程。城市建设是以规划为依据，通过建设工程对城市人居环境进行改造，是为管理城市创造良好条件的基础性、阶段性工作，是过程性和周期性比较明显的一种特殊经济工作。城市运行就是指与维持城市正常运作相关的各项事宜，主要包括城市公共设施及其所承载服务的管理。城市规划和建设最终还是为了服务城市运行，服务市民。城市设施在规划、建设完成并投入运行后方能发挥功能，提供服务，真正为市民创造良好的人居环境，保障市民正常生活。如果说城市规划是一种专业设计及地方立法行为，城市建设是一种以质量竞争、价格竞争、技术竞争为主要手段的市场经济行为，参照GBCP和谐三角模型，我们认为城市运行是政府、市场与社会围绕城市公共产品与服务的提供、各要素共同作用于城市而产生的所有动态过程，正是这三者之间的互动推动了城市发展。
城市建设
随着中国城市化进程的加快，城市管理中重规划建设、轻运行管理的问题也越来越突出， “重建轻管”的诟病已被广为认知。就每个具体建设项目而言，从规划到建设完工移交运行管理部门，其时间周期是有限的，管理对象和范围也相对明确和具体。而运行管理从时间上相对较长（古建筑保护甚至上千年）；管理对象和范围也更加复杂，如水电气热通讯的保障、城市交通的通达、环境卫生的保障、园林绿化与夜景照明、防灾防火防盗等无不是一个个复杂的系统工程，再加上生活于城市建筑、设施之中的市民和社会组织，使得城市运行管理更加的复杂。
城市运行
现代城市管理的非线性复杂巨系统特性要求必须加强城市的运行管理。通过城市运行指标体系的梳理、数据模型的建立、城市运行系统的建设，及时、准确掌握城市运行总体情况、并按照城市发展的规律加强对城市运行各类问题的监测和预警，这不仅是城市规划和建设的重要依据，也是实现对城市这个复杂巨系统进行动态、科学、系统管理的必然要求。当企业以客户导向实现了从生产为中心向以市场为中心的转变，城市管理也将实现从以政府为中心到以人为本、以市民为中心的管理方式的转变。正确认识城市规划、城市建设与城市运行之间的关系是做好转型期城市管理工作的重要前提。现代城市管理者应当注重城市规划、建设与运行之间的互动；以科学发展观为指导，加强城市运行管理，并参照客户关系管理的思想，站在在城市公共产品最终提供角度，反溯整个公共产品的生产与管理过程，实现规划、建设、运行一体化的全流程城市管理
体制背景
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